Co za niewystawianie zwolnień na drukach ZUS ZLA?

Druki ZUS ZLA służą do wystawiania zwolnień chorobowych, czyli zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w szpitalu, a także konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Zaświadczenia te pełnią rolę dokumentów ZUS, na podstawie których wypłacany jest zasiłek chorobowy i opiekuńczy. Muszą być ponadto stosowane przez pracowników jako formalne usprawiedliwienia nieobecności w pracy. Okoliczności te sprawiają, że uzyskanie zwolnienia chorobowego leży bezpośrednio w interesie pacjenta, wobec czego skutkiem tej formy protestu może być po prostu omijanie przez pacjentów tego lekarza, który odmawia wystawiania zwolnień.

Uprawnienie, a nie obowiązek

Uprawnienie lekarza do wystawiania zaświadczeń na drukach ZUS ZLA nie wynika z umowy z ZUS-em, lecz z upoważnienia udzielonego mu przez ZUS w formie decyzji administracyjnej. Upoważnienie udzielane jest zainteresowanemu lekarzowi na stałe, na jego wniosek, po złożeniu przez niego pisemnego oświadczenia, że zobowiązuje się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Chodzi o zasady i obowiązki określone w przepisach ustawy oraz w rozporządzeniach: ministra zdrowia - w sprawie orzekania o czasowej niezdolności do pracy oraz ministra pracy i polityki socjalnej - w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich. Lekarze upoważnieni do wystawiania zaświadczeń rejestrowani są przez ZUS pod numerem identyfikacyjnym, który jest tożsamy z ich numerem prawa wykonywania zawodu.
Chciałbym podkreślić, że z wydanego przez ZUS upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich wypływa tylko uprawnienie lekarza, a nie jego obowiązek. Obowiązek taki musiałby zostać wyraźnie nałożony przez prawo lub umowę. Tymczasem w przypadku upoważnienia ZUS mamy do czynienia z jednostronną decyzją administracyjną, nadającą pewne uprawnienie, które może być wykonywane lub nie. Tak jak w przypadku udzielenia pełnomocnictwa. Otrzymując upoważnienie, lekarz wcale nie zobowiązuje się do tego, że będzie z niego korzystał. Zobowiązuje się tylko do tego, że korzystając z niego, będzie przestrzegał określonych zasad.

Powstrzymanie się od wystawiania druków bez konsekwencji prawnych

Prawny obowiązek nieodpłatnego wystawiania zaświadczeń lekarskich na potrzeby ZUS-u stanowiłby rodzaj ciężaru publicznego, którego ponoszenie - w myśl Konstytucji RP - może nakazać jedynie ustawa. Tymczasem żaden przepis przedmiotowej ustawy nie nakłada na upoważnionych lekarzy wyraźnego obowiązku wystawiania zaświadczeń ani nie daje ZUS-owi kompetencji do nałożenia takiego obowiązku. Nie czyni tego w szczególności przepis art. 55 ust. 1 ustawy, który mówi tylko o obowiązku wystawienia zaświadczenia na odpowiednim druku. Należy go rozumieć ściśle, tak jak pozostałe przepisy określające obowiązki związane z zachowaniem ustalonej procedury orzekania i wystawiania zaświadczeń, a nie jako samodzielną podstawę obowiązku wydania zaświadczenia.
Na tak daleko idącą wykładnię tego przepisu nie pozwala chociażby pominięcie w jego treści wskazania adresata domniemanego obowiązku, czyli tego, kto miałby go realizować. Adresat taki jest wprawdzie wyraźnie wskazany w analogicznym przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wystawiania zaświadczeń, jednak przepis rozporządzenia, czyli aktu prawnego niższego rzędu, nie może rozstrzygać o nałożeniu obowiązku na obywateli.

Najlepsza forma umowy

Należy zatem przyjąć, że poprzez udzielenie upoważnienia ZUS przekazuje lekarzowi tylko odpowiednie kompetencje, z których ten może korzystać lub nie. Powstrzymanie się od wydawania zaświadczeń lekarskich nie wymaga więc ani wypowiedzenia, ani rezygnacji z upoważnienia do ich wystawiania. Nie powinno też prowadzić do żadnych konsekwencji prawnych ze strony ZUS-u. ZUS ma wprawdzie prawo czasowo cofnąć udzielone upoważnienie, ale tylko w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy wystawianiu zaświadczeń. Niewystawienie zaświadczenia nie może być według mnie traktowane jako nieprawidłowość tego rodzaju, zwłaszcza jeżeli wynika z decyzji o powstrzymaniu się od wydawania zaświadczeń.
W tej sytuacji obowiązek wystawienia zaświadczenia na druku ZUS ZLA może zostać nałożony na lekarza tylko w drodze umowy, co daje mu możliwość naliczenia za to odpowiedniego wynagrodzenia. W praktyce wynagrodzenie za wystawienie zaświadczenia nie jest jednak wyodrębniane w cenie usługi lekarskiej. Być może dlatego, że wystawienie zaświadczenia na druku ZUS ZLA traktowane jest powszechnie jako oczywisty sposób wydania orzeczenia lekarskiego o chorobie, przez co funkcjonuje jako dorozumiany składnik każdej umowy o udzielenie świadczenia zdrowotnego.

Możliwa reakcja NFZ

Jeżeli chodzi o lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego, to warunki kontraktów nakładają na nich jedynie obowiązek orzekania o czasowej niezdolności do pracy lub o stanie zdrowia. Nie określają wyraźnie, że wykonanie tego obowiązku ma polegać na wystawianiu zaświadczeń na drukach ZUS ZLA. Także ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa, w jakiej formie mają być wydawane przysługujące pacjentowi orzeczenia i zaświadczenia lekarskie związane z dalszym leczeniem i niezdolnością do pracy. Okoliczności te mogą wskazywać na to, że wystawianie zaświadczeń na drukach ZUS ZLA nie zostało przez fundusz formalnie zakontraktowane.
Sprawa nie wydaje się jednak przesądzona, ponieważ fundusz może powoływać się na ustalone zwyczaje, zgodnie z którymi lekarze wydają orzeczenia o niezdolności do pracy w formie zaświadczeń ZUS-owskich. Argumentacja funduszu może także znaleźć oparcie w ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zobowiązują świadczeniodawców do udzielania świadczeń w sposób kompleksowy.
W każdym razie zastosowanie omawianej formy protestu doprowadzi do wyjaśnienia ciekawej kwestii: kto płaci świadczeniodawcom za wystawanie zaświadczeń na drukach ZUS ZLA? Jeżeli okaże się, że fundusz, to za odmowę wystawiania zaświadczeń grozić im będą kary umowne.

Podstawa prawna:
1) art. 84 Konstytucji RP,
2) art. 53-60 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 267),
3) art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 235 ze zm.),
4. § 3 pkt 1 rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. nr 60, poz. 281),
5) rozporządzenie ministra zdrowia z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie orzekania o czasowej niezdolności do pracy (Dz.U. nr 145, poz. 1219),
6) rozporządzenie ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 65, poz. 741, zm. Dz.U. z 2005 r. nr 1, poz. 3),
7) ust. 5 pkt 9 i ust. 6 pkt 9 Zakresu zadań lekarza podstawowej opieki zdrowotnej - załącznik nr 1 do rozporządzenia ministra zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie zakresu zadań lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 214, poz. 1816),
8) § 8 ust. 1 oraz § 2830 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - załącznik do rozporządzenia ministra zdrowia z dnia 6 października 2005 r. (Dz.U. nr 197, poz. 1643).