Kto odpowiada za konsekwencje finansowe ustawy o 203 zł

Tym razem z powództwami występują SP ZOZ-y. Domagają się zwrotu środków finansowych, jakie zmuszone były przeznaczyć na podwyżki oraz odszkodowań za szkody związane z wprowadzeniem podwyżek bez zabezpieczenia systemu ich finansowania. Powództwa kierowane są przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia jako następcy kas chorych oraz przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Sejm bądź przez odpowiednich ministrów.
Podstawowe znaczenie w rozstrzyganiu o roszczeniach SP ZOZ-ów ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 1, poz. 14). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis wprowadzający podwyżki (art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw) jest zgodny z Konstytucją RP, ale tylko rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego wykonanie.
Ponieważ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, należy przyjąć, że w treści przepisu wprowadzającego podwyżki, rozpatrywanego w świetle Konstytucji RP, oprócz wyrażonej wprost normy zobowiązującej SP ZOZ-y, zawarta została w domyśle norma zobowiązująca równocześnie system finansów publicznych. Mamy tu zatem do czynienia ze zobowiązaniem solidarnym. Wynika z tego, że SP ZOZ-y mogą opierać swoje roszczenia o zwrot środków finansowych wydatkowanych na podwyżki wprost na art. 4a ustawy w związku z art. 376 § 1 Kodeksu cywilnego, regulującym rozliczenia pomiędzy dłużnikami solidarnymi. Do tego dochodzi jeszcze odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie wadliwego unormowania.

Skąd środki na podwyżki?
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny dał podstawy rozstrzygnięć najważniejszych kwestii, jakie pojawiają się obecnie przed sądami. Przypomniał przede wszystkim, skąd miały pochodzić środki na podwyżki.
Otóż z wyjaśnień przedstawionych przez Radę Ministrów i ministra finansów wynikało, że do systemu finansującego publiczną opiekę zdrowotną w 2001 i 2002 r. wpłynęły dodatkowe środki o wielkości przekraczającej koszty zwiększonych wynagrodzeń. Złożyły się na nie kwoty uzyskane z podniesionej o 0,25 proc. składki na ubezpieczenie zdrowotne, wyższe niż planowano przychody kas chorych wynikające z poprawy windykacji składek, zwolnienie kas chorych z konieczności zwrotu w 2001 i w 2002 r. pożyczki udzielonej z budżetu, zawieszenie wpłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 i 2002 r. oraz przesunięcie spłaty wspomnianej pożyczki do 31 grudnia 2004 r. Zwiększone środki finansowe powinny być - zdaniem rządu - najpierw wykorzystane na cele związane z pokryciem wzrastających kosztów świadczeń zdrowotnych, wynikających z wprowadzonego mechanizmu podwyższenia wynagrodzeń. Na kasach chorych ciążył obowiązek ukształtowania kontraktów w sposób uwzględniający ustawowe podwyżki. Ignorowanie tego było równoznaczne z naruszeniem zasad, na których powinno opierać się stosowanie ustaw przez podmioty publicznoprawne.
Z wyjaśnień rządu Trybunał wyciągnął wniosek, że nie zostało - ani w postaci norm ustawowych, ani poprzez system działania ówczesnego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych - stworzone instrumentarium zapewniające przepływ środków do SP ZOZ-ów.

Zaufanie do państwa
Trybunał stwierdził, że w zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie z którym jeżeli ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym system finansów publicznych. W tym przypadku odpowiedzialnością obciążony został ten segment finansów publicznych, za którego pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Nie oznacza to, iż SP ZOZ-om przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń. Powinien jednak istnieć mechanizm takiej redystrybucji zwiększonych środków na opiekę zdrowotną, który pozwoliłby na zapobieżenie pogorszeniu warunków funkcjonowania placówek z powodu wypełniania przez nie ustawowego obowiązku.
Ustawę wprowadzającą podwyżki Trybunał określił jako prawo z lukami instrumentalnymi. Podstawowym jej uchybieniem było pominięcie środków koniecznych do realizacji podwyżek, a więc brak wskazania źródeł finansowania oraz brak instrumentów prawnych regulujących przepływ środków finansowych do osób, które miały otrzymać podwyżki. Mimo tak poważnych uchybień, Trybunał był zmuszony uznać konstytucyjność tej ustawy z uwagi na nadrzędność zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwa uchybień legislacyjnych, łącznie z brakiem vacatio legis, stanowią dodatkowy koszt wprowadzonych podwyżek, który obciążać powinien system finansów publicznych.

Odpowiedzialni
NFZ i Skarb Państwa
Wnioski płynące z orzeczenia Trybunału wykorzystywane są obecnie przez Sąd Najwyższy. Uzasadniając ustnie orzeczenie z 16 lutego 2005 r., Sąd Najwyższy stwierdził, iż szuka rozwiązania, którego na drodze ustawodawczej dotychczas nie znaleziono. W wyroku tym podzielił argumenty Trybunału, że jeżeli ustawodawca tworzy prawo dające podstawę do roszczeń finansowych, nie wskazując jednocześnie źródła finansowania, to odpowiedzialny za realizację tego prawa jest system finansów publicznych. Szpital może więc domagać się od NFZ zwrotu pieniędzy, które wydał na podwyżki dla pracowników. Stwierdził ponadto, że podstawą roszczeń szpitala przeciwko NFZ może być również art. 68 Konstytucji RP.
Wcześniej, w precedensowym wyroku z 24 września 2003 r., Sąd Najwyższy orzekł, że Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem unormowanie zawarte w ustawie, które nakłada na osobę prawną obowiązek świadczeń nie będących daniną publiczną, jeżeli ich spełnienie powoduje stratę w rozumieniu art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. Przypomnę, że przywołany przepis mówi o naprawieniu szkody, obejmującym straty, które poszkodowany poniósł oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Wydając to orzeczenie, Sąd Najwyższy zasugerował, że organem państwa właściwym do występowania przed sądami w sprawach tego rodzaju jest Sejm.
Sprowokowało to Sejm do wprowadzenia w kodeksie postępowania cywilnego przepisu art. 67 § 3, zgodnie z którym w sprawach tego rodzaju czynności procesowe podejmuje minister skarbu państwa [art. 1 pkt 1 ustawy z 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. nr 13, poz. 98)]. Przepis ten obowiązuje od 21 stycznia 2005 r.